【導(dǎo)讀】近年來，有關(guān)外商投資轉(zhuǎn)向越南、越南制造將取代中國的討論持續(xù)不斷；2022年4月，國際貨幣基金組織預(yù)測越南2022年經(jīng)濟增長率約為6%，遠(yuǎn)超對區(qū)域增速的預(yù)測。很多人在問，越南經(jīng)濟的真實狀況究竟如何？越南制造正在成為新的制造業(yè)神話嗎？
本文提供了越南學(xué)者的內(nèi)部視角。作者以越南制造業(yè)的一個分支——電子工業(yè)為樣本，分析近30年來越南經(jīng)濟政策與電子工業(yè)發(fā)展的微妙關(guān)系。1986年越共六大召開后，經(jīng)濟自由化成為越南經(jīng)濟改革的主要特點；21世紀(jì)初，越南進(jìn)一步融入世界經(jīng)濟。而電子工業(yè)的發(fā)展，深刻反映越南經(jīng)濟改革的另一面。
作者基于對電子工業(yè)從業(yè)者和利益相關(guān)者的采訪，以2006年為分界線，分析指出：越南政府本想通過投資獎勵，來吸引外國投資者，并想借助外國直接投資帶來的技術(shù)溢出，推動本土制造業(yè)的發(fā)展與技術(shù)升級。但是這一政策并未奏效，越南本土企業(yè)并未獲得真正的技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新，原因在于貿(mào)易自由化和經(jīng)濟激勵政策固然重要，但對這些政策的依賴，導(dǎo)致跨國企業(yè)與本土企業(yè)發(fā)展失衡，出現(xiàn)大量尋租；而跨國企業(yè)并未履行向本土企業(yè)傳播技術(shù)和管理的承諾。對此，越南政府也缺乏必要的政策框架來加以約束。長期而言，越南本土企業(yè)在這種競爭中只能日益衰敗。
有鑒于此，作者認(rèn)為，在設(shè)計以技術(shù)發(fā)展為目標(biāo)的經(jīng)濟政策時，不能將所有權(quán)作為獎勵標(biāo)準(zhǔn)，所有優(yōu)惠待遇應(yīng)在國內(nèi)外企業(yè)之間一視同仁。同時，所有激勵措施都應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，使外國直接投資與國內(nèi)經(jīng)濟建立聯(lián)系，進(jìn)而實現(xiàn)以租金換技術(shù)的目的。最后，作者強調(diào)，政策制定者應(yīng)開發(fā)出一種公共治理機制，將關(guān)注的重點從選擇贏家轉(zhuǎn)移到查錯和糾錯能力上來。
本文原載“亞太經(jīng)濟雜志”2022年第27卷第2期，原題為《越南電子工業(yè)的經(jīng)濟政策和技術(shù)發(fā)展》，由文化縱橫新媒體編譯首發(fā)，僅代表作者本人觀點，供諸君參考。
文化縱橫新媒體·國際觀察
2022年第29期 總第78期
越南電子工業(yè)的經(jīng)濟政策和技術(shù)發(fā)展
▍引言
推動工業(yè)基礎(chǔ)的發(fā)展是發(fā)展中國家經(jīng)濟政策的主要重點之一。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，許多人推崇構(gòu)建技術(shù)能力的方案，督促政府介入并重點關(guān)注國內(nèi)技術(shù)變革。在許多情況下，這些方法與刺激外國直接投資的技術(shù)轉(zhuǎn)移息息相關(guān)，后者可以將知識和專業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移至東道國。
然而，這些方法要求政府具備選擇、實施政策以及從成功和失敗中學(xué)習(xí)的能力。因此，有人認(rèn)為，對工業(yè)發(fā)展政策的分析不僅需要關(guān)注政策結(jié)果，還需要了解決策過程。事實上，正如有人指出的那樣，對低收入和中低收入國家政府干預(yù)的質(zhì)量和結(jié)果了解越少，就更需要詳細(xì)地理解這一過程。
以往對發(fā)展政策的理解側(cè)重于一些寬泛的機制，包括：貿(mào)易自由化、放松市場管制、外國直接投資、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等方面。然而，這些方面的政策備受批評，因其假設(shè)技術(shù)是憑空出現(xiàn)而不是創(chuàng)造或習(xí)得的，同時信息也是自由和對稱的。此外，這些“自由放任”的政策忽略了激勵措施對于發(fā)展中國家創(chuàng)造技術(shù)能力的作用，盡管其提高了效率，卻并沒有吸引到高附加值行業(yè)的資本和新技術(shù)。因此，國家干預(yù)對于糾正市場失靈和促進(jìn)“趕超”至關(guān)重要。
（本文網(wǎng)站發(fā)表截圖)
但是，國家干預(yù)的主要缺點在于決策者的激勵措施會在有意或無意間導(dǎo)致租金的產(chǎn)生和分配。因此，這種方法承認(rèn)政府干預(yù)不可避免地要付出代價。穆什塔克·可汗（Mushtaq Khan）把這些成本與“租金”聯(lián)系起來，將其理解為“吸引特定行業(yè)供應(yīng)商投入所必需的最低激勵金額”。他認(rèn)為，租金管理應(yīng)被視為一個創(chuàng)造和改變權(quán)利的過程，是一種在經(jīng)濟體中被引導(dǎo)的特定的資源分配，而其效率取決于所使用的租金管理機制的類型。
為了理解這一過程和論點，本文評估越南在過去三十年中制定的經(jīng)濟發(fā)展政策，并從租金管理的角度出發(fā)，調(diào)查1986-2017年期間經(jīng)濟政策對越南技術(shù)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度。在經(jīng)歷長期的經(jīng)濟衰退后，越南在20世紀(jì)80年代末開始對經(jīng)濟管理機制進(jìn)行改革，其將重點放在三個關(guān)鍵方面，包括減少政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)、貿(mào)易自由化、強調(diào)出口導(dǎo)向和吸引外國直接投資，同時大力發(fā)展私營經(jīng)濟。自2007年加入WTO以來，越南已成為全球生產(chǎn)基地，越來越多的國際企業(yè)從該國采購商品。伴隨著優(yōu)異的經(jīng)濟表現(xiàn)，越南出現(xiàn)了大量的尋租機會，因此越南成為一個非常適合考察尋租與發(fā)展之間關(guān)系的國家。
本文認(rèn)為，貿(mào)易自由化和經(jīng)濟激勵對于技術(shù)發(fā)展都是必要的，這有助于進(jìn)一步深入了解以貿(mào)易為基礎(chǔ)的經(jīng)濟發(fā)展政策。然而，對這些政策的長期依賴會導(dǎo)致尋租行為的增加，其最終后果則可能會扼殺國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展。
▍研究框架和方法
為了理解影響越南電子工業(yè)發(fā)展的各種因素，我們使用了新的分析框架（如圖所示1），這一框架包括四個層面:(1)政策干預(yù)的目標(biāo)；(2)背景；(3)政策干預(yù)的實施；(4)指導(dǎo)數(shù)據(jù)收集和分析的結(jié)果。我們還將結(jié)果區(qū)分為意外后果和發(fā)展結(jié)果。
（分析框架）
為了利用這一分析框架，我們首先回顧了2017年之前越南電子工業(yè)的發(fā)展歷程。在追溯了越南政府在1986年至2017年期間實施的政策之后，我們對這些政策的因果走向進(jìn)行了歸納分析。我們收集了第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料和來自政府機構(gòu)、媒體報道的第二手資料。首先，我們從新聞和報道中對行業(yè)發(fā)展階段的總體概況進(jìn)行了了解；其次，根據(jù)新聞中引用的政府官員、專家確定采訪對象后，通過越南四家主要媒體和新聞機構(gòu)(包括越南新聞、越南經(jīng)濟時報、西貢時報和越南電視廣播)，我們對政府官員和專家進(jìn)行了深入采訪，獲得了更多關(guān)于行業(yè)發(fā)展的見解，了解到過去30年產(chǎn)業(yè)政策的背景信息以及這一行業(yè)中的主要贏家和輸家。最后，我們與確定的公司進(jìn)行聯(lián)系，對這些贏家和輸家進(jìn)行了實地考察和采訪，包括對電子行業(yè)的決策者、高級研究人員和企業(yè)經(jīng)理進(jìn)行了33次深度訪談。本文的數(shù)據(jù)收集過程始于2014年，截止至2017年。
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▍越南電子工業(yè)的發(fā)展
由于受到戰(zhàn)爭和美國制裁的影響，直至20世紀(jì)80年代末，越南在很大程度上仍與資本主義世界經(jīng)濟絕緣。在經(jīng)歷了長期的經(jīng)濟衰退后，越南于1986年開始改革其經(jīng)濟管理機制。20世紀(jì)90年代，越南經(jīng)濟經(jīng)歷了從中央計劃經(jīng)濟向市場導(dǎo)向體制的轉(zhuǎn)變，從相對封閉的經(jīng)濟轉(zhuǎn)向通過貿(mào)易自由化和促進(jìn)外國投資來日益融入世界市場的經(jīng)濟。
越南的貿(mào)易自由化在2000年代得到進(jìn)一步加強，主要體現(xiàn)為：(1)越南和美國之間簽訂了雙邊貿(mào)易協(xié)定；(2)越南經(jīng)過多年談判后加入世界貿(mào)易組織；（3）東盟自由貿(mào)易協(xié)定的簽訂；(4)政府對國內(nèi)和外國投資法的協(xié)調(diào)。此外，政府還對國有企業(yè)進(jìn)行了深入改革。2000年，越南頒布的《企業(yè)法》區(qū)分國有企業(yè)和非國有企業(yè)，開啟了國內(nèi)企業(yè)發(fā)展的新時期。但是，非國有企業(yè)的發(fā)展環(huán)境仍然不利。證據(jù)表明，規(guī)范商業(yè)活動的政策抑制了非國有企業(yè)的發(fā)展。到2010年代，隨著越南經(jīng)濟深度融入世界經(jīng)濟和國有企業(yè)改革的深化，政府加大了推動非國有企業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的力度。
（一）早期發(fā)展階段：1986年至2006年
統(tǒng)一后，越南的電子工業(yè)相對不發(fā)達(dá)。1975-1985年期間，越南電子工業(yè)的特點是社會主義意識形態(tài)與政權(quán)控制了整個經(jīng)濟體系。所有越南電子公司均屬國有，大多數(shù)公司只參與小規(guī)模組裝活動，從東歐進(jìn)口的零部件組裝生產(chǎn)電視機和收音機。因為該部門無法大量生產(chǎn)零部件，所以產(chǎn)量相對較低。兩個主要因素制約了該行業(yè)的發(fā)展:（1)美國在1975-1994年間實施的貿(mào)易禁運使得電子工業(yè)很難獲得西方國家的技術(shù)；(2)經(jīng)濟的長期衰退導(dǎo)致企業(yè)對產(chǎn)業(yè)升級投入的資源、激勵和動機相對有限。
1986年，越南政府推出一系列旨在解決這些問題的改革措施，增加電阻器、電容器和印刷電路板等高科技元件的生產(chǎn)，為該行業(yè)的初步發(fā)展創(chuàng)造條件。到20世紀(jì)90年代末，有超過100家工廠和單位組裝電子消費產(chǎn)品。這一時期，大量小型國有企業(yè)的進(jìn)行了“股權(quán)化”改造，許多被認(rèn)為是“戰(zhàn)略性”的企業(yè)根據(jù)1995年頒布的《國有企業(yè)法》轉(zhuǎn)變?yōu)楣尽?003年之后，許多“股權(quán)化”的國有企業(yè)有權(quán)獨占土地，這一舉措旨在希望更多私人參與到國有企業(yè)的管理中，使其能夠更為有效地運作。雖然股權(quán)化的國有企業(yè)繼承了土地使用權(quán)，但私營企業(yè)卻難以獲得土地來開展業(yè)務(wù)。因此，1993年《土地法》賦予家庭交換、租賃和抵押其土地使用權(quán)的權(quán)利，進(jìn)而創(chuàng)造出了一個土地市場。
與此同時，越南引進(jìn)的外國投資法(LFI)于1987年首次推出，隨后于1990年、1992年、1996年和2000年對外國投資的法定權(quán)利進(jìn)行了修訂，規(guī)定對三種活動提供市場準(zhǔn)入，分別為：(1)商業(yè)合作條約(BCC)；(2)合資企業(yè)(JVs)；(3)100%外商投資公司。事實上，當(dāng)LFI實施時，設(shè)立100%的外國股權(quán)公司相當(dāng)困難，與越南當(dāng)?shù)睾献骰锇槌闪⒑腺Y企業(yè)成為最受歡迎的方式。其原因在于：第一，外國投資者缺乏對越南市場的深入了解；第二，越南公司可以幫助他們通過繁文縟節(jié)的行政系統(tǒng)，即申請執(zhí)照和許可證；第三，國內(nèi)伙伴的現(xiàn)有分銷網(wǎng)絡(luò)為外國公司提供了市場準(zhǔn)入；第四，可以幫助外國投資者獲得土地并提供創(chuàng)建生產(chǎn)設(shè)施的手段。
在此期間，外國直接投資者和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)(主要是國有企業(yè))在越南建立了大量合資企業(yè)，據(jù)越南工貿(mào)部統(tǒng)計，1986年至2006年期間越南共成立了2787家合資企業(yè)。因此，電子工業(yè)從一個由國有企業(yè)主導(dǎo)的市場演變?yōu)橐粋€以國有企業(yè)和外資企業(yè)合資為特征的市場，同時市場邊緣還有大量中小型私營電子公司。
關(guān)于技術(shù)能力，在此期間，該行業(yè)的常規(guī)生產(chǎn)能力得到了發(fā)展，生產(chǎn)出了電阻器、電容器和印刷電路板等組件。這種能力的提高還反映在電子產(chǎn)品出口量的增加上(主要由合資企業(yè)從進(jìn)口零部件組裝而成)，以及在傳統(tǒng)的前蘇聯(lián)國家市場之外開發(fā)出了新市場。此外，國內(nèi)生產(chǎn)商(如Viettronic Dong Da和Viettronic Tan Binh)開始與來自日本的二手進(jìn)口產(chǎn)品展開競爭。
然而，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，反映了企業(yè)對外國產(chǎn)品的精心模仿，而不是自主創(chuàng)新。在瞬息萬變的高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)無法感知和應(yīng)對全球技術(shù)變化的趨勢。例如，由韓國投資者和越南國有企業(yè)于1993年成立的合資企業(yè)Orion Hanel，其在生產(chǎn)顯像管電視屏幕領(lǐng)域領(lǐng)先11年，但最后于2008年破產(chǎn)，原因則是未能將生產(chǎn)領(lǐng)域及時轉(zhuǎn)向平板電視屏幕。越南電子商務(wù)協(xié)會秘書長洪先生在2009年接受《越南經(jīng)濟新聞》記者采訪時對Orion-Hanel的評價如下:
“當(dāng)Orion-Hanel在全盛時期生產(chǎn)顯像管電視時，全球大型電視生產(chǎn)商已經(jīng)在投資生產(chǎn)新一代平板電視產(chǎn)品。Orion-Hanel跟不上科技的進(jìn)步，沒有足夠的資金投資生產(chǎn)高科技產(chǎn)品”。
然而，能夠滿足復(fù)雜零部件需求的國內(nèi)企業(yè)非常有限。根據(jù)越南世貿(mào)中心數(shù)據(jù)顯示，2009年越南電子產(chǎn)品出口額為21.5億美元，電子元器件進(jìn)口額為29.6億美元。因此，在這一時期，越南的國內(nèi)電子產(chǎn)品生產(chǎn)商能夠成功地制造產(chǎn)品，但無法創(chuàng)造新產(chǎn)品；盡管該行業(yè)的常規(guī)能力得到了發(fā)展，但還無法成為創(chuàng)新和生產(chǎn)能力的中心。在21世紀(jì)初，越南電子工業(yè)的長期發(fā)展仍受阻礙。盡管進(jìn)口原材料的關(guān)稅很低，而且有優(yōu)惠貸款，但由于合資企業(yè)中外國合伙人的撤資，許多國內(nèi)企業(yè)瀕臨破產(chǎn)。此外，這一時期的特點是國內(nèi)企業(yè)缺乏重大的技術(shù)升級和生產(chǎn)率增長低下，因此逐漸在國內(nèi)市場失利。
值得注意的是，這一時期創(chuàng)造的租金在后來也遭到了破壞。當(dāng)越南市場首次通過外國直接投資法對外開放時，這為國有企業(yè)創(chuàng)造了租金，這些國有企業(yè)有著獨有的優(yōu)勢，包括：(1)擁有資本和分銷網(wǎng)絡(luò)(私營企業(yè)規(guī)模較小)；(2)擁有土地（在當(dāng)?shù)孬@得土地并不容易）；(3)擁有政府權(quán)力和許可證。在這一時段的早期，私營企業(yè)沒有貿(mào)易權(quán)(即沒有進(jìn)出口許可證)。含蓄地說，這些條件共同創(chuàng)造了促進(jìn)合資企業(yè)發(fā)展的租金。跨國公司選擇與國有企業(yè)建立合資企業(yè)作為進(jìn)入模式，利用國有企業(yè)獲得的租金，克服阻礙100%外資股權(quán)運營的無形障礙。然而，當(dāng)跨國公司在越南發(fā)展出基地后，這些租金便不再那么重要了?？鐕髽I(yè)沒有向當(dāng)?shù)睾献骰锇檗D(zhuǎn)讓技術(shù)的動機，與此同時，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)也沒有提升技術(shù)能力的動力(不存在學(xué)習(xí)租金)。關(guān)鍵時刻是在2006年，由于對東盟貿(mào)易自由化的承諾，越南取消了對成品電子產(chǎn)品的關(guān)稅，但仍維持了對電子零部件征收5%的關(guān)稅。這一關(guān)稅的存在，加之還要面臨與其他東盟國家更便宜的電子產(chǎn)品競爭，越南的電子合資企業(yè)瀕臨破產(chǎn)。此前創(chuàng)造的租金被摧毀了，這使得整個國家的電子工業(yè)陷入困境，電子工業(yè)在這一時期結(jié)束時便衰落了。
（二）電子行業(yè)的增長：2007年至今
面對本土企業(yè)日益衰落的現(xiàn)狀，越南政府開始推出更為激進(jìn)的解決方案，鼓勵和支持企業(yè)改革，減少在懲罰性稅收、許可、土地使用權(quán)、金融、進(jìn)出口等方面對企業(yè)的影響，重組國有企業(yè)。與此同時，越來越多的大型跨國公司的搬遷導(dǎo)致了全球電子產(chǎn)業(yè)的重組，眾多公司從中國轉(zhuǎn)移到越南，以降低其生產(chǎn)成本，更加接近市場，減少對特定國家或供應(yīng)商的依賴(中國+1戰(zhàn)略)。
越南自2007年加入WTO之后，該國的電子工業(yè)有了大幅增長。截至2016年，越南是全球第12大電子產(chǎn)品出口國，也是東盟第三大電子產(chǎn)品出口國。到2017年，電子產(chǎn)品出口成交額超過700億美元。由于大約95%的電子產(chǎn)品出口營業(yè)額屬于外國公司，越南電子工業(yè)的快速增長可歸因于跨國企業(yè)生產(chǎn)中心在越南的建立。到2017年，越南約有600家外國電子公司，其中約52%是零部件生產(chǎn)商。事實上，大多數(shù)越南國內(nèi)企業(yè)都處在產(chǎn)業(yè)價值鏈的低端環(huán)節(jié)，電子零部件生產(chǎn)的本土化率只有20—30%。
這一轉(zhuǎn)變的背后是越南政府于2016年發(fā)布的“電子行業(yè)總體規(guī)劃”，該規(guī)劃提出了2020年的宏偉愿景，包括：(1)創(chuàng)造50萬個新工作崗位，其中很大一部分是工程師、技術(shù)人員和中層管理人員；(2)通過發(fā)展國內(nèi)研究能力來填補技術(shù)空白；(3)將最初對低利潤消費品生產(chǎn)的關(guān)注轉(zhuǎn)向特殊用途的電子產(chǎn)品和用于零部件的材料生產(chǎn)。
為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府提供大量的激勵措施來吸引大型高科技跨國公司進(jìn)入越南，希望它們的到來能夠為越南當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的產(chǎn)業(yè)升級帶來就業(yè)、資本和溢出效應(yīng)。因此，政策制定者意識到需要提供并樂于提供可觀的租金來吸引跨國公司。一名政府官員在接受采訪時說:
“大型外國投資者有權(quán)為他們的投資爭取有利的條件?？偟膩碚f，如果投資計劃對國家有利，我們應(yīng)該通過提供特殊獎勵來鼓勵他們在這里投資”。
創(chuàng)造租金成為誘因，這一權(quán)力從2006年起被下放到省級政府，在此之前，對外國直接投資項目的評估和許可由中央管理。省級政府許諾給予額外的獎勵，以吸引外國的直接投資，許多省份提供各種額外獎勵，包括從投資溢價和加速折舊到免稅期和減少土地使用費。土地方面的激勵措施包括：免收長期租金、實施基礎(chǔ)設(shè)施補貼、提供土地清理和鋪面，以及與項目規(guī)模相應(yīng)的租金優(yōu)惠。2008年《高科技法》進(jìn)一步擴大了激勵措施的范圍，擴展至優(yōu)惠的稅收待遇和土地使用權(quán)。加之中國工資成本的上升和跨國公司的“中國+1”戰(zhàn)略，大量外國直接投資涌入越南電子行業(yè)，特別是大型跨國公司，如兄弟越南(日本)、日本電產(chǎn)精密(日本)、SOC越南(日本)、JBL(美國)、Terumo BCT(美國、日本)、京瓷(日本)、Hitech BSE(韓國)、富士施樂(日本)、諾基亞(芬蘭)、三星電子(韓國)、萊爾德(英國)。電子行業(yè)現(xiàn)有的大型外國投資者都享受到特別免稅待遇。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這些變化意味著政府對待外國投資者比對待本土生產(chǎn)商更好。在對私營企業(yè)的采訪中，受訪者強調(diào)了這些政策造成的不平等待遇問題。一家私營公司N&G發(fā)展投資公司的董事長更詳細(xì)地解釋了這一點:
“很多政策對FDI企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)的優(yōu)惠政策是不平等的，尤其是在配套行業(yè)。例如，在進(jìn)出口稅法中，為生產(chǎn)直接出口貨物而進(jìn)口的企業(yè)可享受稅收優(yōu)惠政策，因此幾乎只有外國直接投資者才能享有。雖然許多越南企業(yè)為三星、LG等公司生產(chǎn)零部件，但并沒有獲得同等優(yōu)惠待遇”。
雖然國有企業(yè)和外國投資者獲得了優(yōu)惠待遇，但本土企業(yè)卻在尋租競爭中失敗了，這在一定程度上可能有助于解釋配套產(chǎn)業(yè)總體上的不發(fā)達(dá)和國內(nèi)電子企業(yè)的失敗。這些政策帶來的后果是，盡管越南電子工業(yè)在此期間有了顯著發(fā)展，但由于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在產(chǎn)業(yè)價值鏈中的參與有限，產(chǎn)業(yè)附加值很低。許多合資企業(yè)要么倒閉，轉(zhuǎn)向其他行業(yè)，要么試圖通過承接跨國公司的加工合同來生存。值得注意的是，這一時期合資企業(yè)的減少也部分是由貿(mào)易政策造成的，該政策將零部件的進(jìn)口關(guān)稅保持在5%的水平，而2006年來自東盟的成品關(guān)稅則降至零。對進(jìn)口零部件征收5%的關(guān)稅，使得合資企業(yè)在與其他東盟國家電子產(chǎn)品的競爭中競爭力下降，導(dǎo)致許多合資企業(yè)破產(chǎn)。因此，自2010年以來，電子工業(yè)中的合資企業(yè)不復(fù)存在。
然而，盡管這可能會誘發(fā)尋租，但流入越南的外國直接投資提供的證據(jù)表明，越南正越來越多地嵌入全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，在越的世界領(lǐng)先的電子公司參與了供應(yīng)鏈的所有環(huán)節(jié)。例如，英特爾、富士康和仁寶分別充當(dāng)設(shè)備制造服務(wù)和原始設(shè)計制造商，而三星、LG、諾基亞和佳能制造原始設(shè)備，同時承擔(dān)最終組裝和定制。越南電子工業(yè)協(xié)會的一位主席在接受采訪時說:
“在電子產(chǎn)品的全球產(chǎn)業(yè)鏈中，越南已經(jīng)參與了生產(chǎn)和組裝的所有環(huán)節(jié)，例如零部件生產(chǎn)和組裝。然而，越南電子的價值鏈嚴(yán)重依賴外國直接投資企業(yè)”。
這些大型跨國公司在越南的出現(xiàn)使得電子工業(yè)的外國直接投資者與國內(nèi)公司之間造成了隔離，進(jìn)而導(dǎo)致外國直接投資公司的“飛地經(jīng)濟”。這些規(guī)模小、能力有限的越南本土企業(yè)正在努力融入由大型跨國公司引領(lǐng)的全球電子產(chǎn)業(yè)價值鏈中。例如，在所有為其生產(chǎn)、提供材料和組件的數(shù)百家公司中，英特爾只使用了18家越南合作伙伴。三星電子的越南公司在其93家供應(yīng)商中僅使用了7家越南合作伙伴，這些越南公司僅提供包裝和印刷等低附加值活動，而高附加值的供應(yīng)商則是韓國或其他東盟國家的公司或在越南投資的外國公司。
融入全球價值鏈需要當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在生產(chǎn)能力和組織能力方面進(jìn)行大量投資。缺乏熟練勞動力，經(jīng)常被認(rèn)為是阻礙私營企業(yè)滿足跨國企業(yè)對生產(chǎn)能力和組織能力要求的重要因素。數(shù)據(jù)顯示，五分之四的私營企業(yè)表示，它們難以招募和挽留熟練勞動力；幾乎所有勞動力都缺乏經(jīng)驗，缺乏專業(yè)技能和軟實力，許多人在掌握了所需技能后，選擇了高薪工作。作為LG、三星和佳能的供應(yīng)商的4P公司是一家私營公司，該公司透露，對人力資源培訓(xùn)的投資是他們成功的因素之一。4P公司的一位董事在接受采訪時說:
“由于很難招聘到具備所需技能的畢業(yè)生，因此我們對內(nèi)部培訓(xùn)進(jìn)行投資，包括在職培訓(xùn)、助理培訓(xùn)和海外培訓(xùn)。得益于優(yōu)質(zhì)的人力資源，4P生產(chǎn)的產(chǎn)品符合客戶的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，包括最苛刻的合作伙伴”。
另一方面，許多跨國公司指責(zé)越南公司不能達(dá)到他們的標(biāo)準(zhǔn)，所以他們沒有使用越南供應(yīng)商的零部件，而是選擇從他們在其他國家的子公司進(jìn)口。例如，三星公司的一名經(jīng)理表示，很難找到能夠滿足他們在技術(shù)、生產(chǎn)線數(shù)量和質(zhì)量管理等方面要求的越南公司。
“我們發(fā)布了一份三星希望與國內(nèi)企業(yè)合作的170種零部件的清單，但所有的電子企業(yè)，包括具有40-50年經(jīng)驗的公司，都不能抓住這個機會，即使是如電池充電器、USB電纜和塑料等最簡單的零部件”。
佳能越南有限公司的一名經(jīng)理在接受采訪時透露:
“佳能在三年前設(shè)定了70%本土化的目標(biāo)，但至今仍未實現(xiàn)。目前，在為佳能供貨的120家企業(yè)中，擁有100%越南資本的企業(yè)數(shù)量屈指可數(shù)，而且還只能提供非常簡單的設(shè)備，如紙箱、包裝和標(biāo)簽”。
總的來說，幾乎所有來自跨國公司的代表都有一個共同的觀點，即電氣和電子設(shè)備制造企業(yè)最大的擔(dān)憂是，他們無法在越南購買設(shè)備和零部件。佳能越南公司的一位經(jīng)理說:
“造成這個問題的原因在于技術(shù)的限制；沒有一家國內(nèi)企業(yè)能按照佳能的要求，以合理的成本和質(zhì)量進(jìn)行生產(chǎn)”。
越南當(dāng)?shù)仄髽I(yè)沒有動力對提升技術(shù)能力進(jìn)行投資，以達(dá)到跨國企業(yè)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，其原因主要有兩個方面。首先，企業(yè)之間的激烈競爭和由此導(dǎo)致的低利潤率使得企業(yè)望而卻步。其次，與大型跨國企業(yè)的合作意味著承擔(dān)更多的任務(wù)與工作，風(fēng)險也更大。據(jù)越南電子工業(yè)協(xié)會代表稱，盡管不再是“簡單的組裝者”，越南電子工業(yè)發(fā)展仍然有限。
“事實上，許多國內(nèi)企業(yè)出口零部件，是外國企業(yè)的一級供應(yīng)商。然而，國內(nèi)企業(yè)缺乏與外國直接投資企業(yè)的聯(lián)系，導(dǎo)致在國際一體化背景下缺乏競爭力”。
雖然在加入WTO之前，越南政府實施了當(dāng)?shù)爻煞忠?LCR)，要求外國直接投資公司所生產(chǎn)產(chǎn)品價值的30%要由越南本土企業(yè)制造，但大多數(shù)外國直接投資公司的零部件幾乎都是進(jìn)口(90-100%)，政府并沒有對其進(jìn)行懲罰。外國直接投資公司表示，他們未能滿足LCR的要求，是因為能夠滿足復(fù)雜零部件生產(chǎn)需求的國內(nèi)公司太少了。加入WTO之后，越南必須在其加入的第一個5年內(nèi)逐步取消與貿(mào)易有關(guān)的投資措施（TRIMs），并在2018年被承認(rèn)為市場經(jīng)濟國家時徹底廢除TRIMS。在后WTO時代，當(dāng)逐步取消TRIMs時，越南政府放寬了對包括電子工業(yè)跨國公司在內(nèi)的外國直接投資企業(yè)的LCR。值得注意的是，越南政府嚴(yán)格遵守世貿(mào)組織規(guī)則，取消了《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》,但沒有采取任何替代措施。工業(yè)和貿(mào)易部的一位專家在接受采訪時評論說:
“在采取替代LCR的措施方面，越南不如其他東盟國家熟練”。
因此，電子跨國公司可以享受到寬松的當(dāng)?shù)爻煞忠蟆?007年后，由于LCR沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行，跨國公司并不熱衷于在其供應(yīng)鏈中使用國內(nèi)供應(yīng)商的高價值零部件。因此，在電子工業(yè)中，跨國企業(yè)很少向國內(nèi)供應(yīng)商轉(zhuǎn)讓技術(shù)，國內(nèi)企業(yè)一直停留在價值鏈的低端環(huán)節(jié)。
（表：促進(jìn)越南電子工業(yè)發(fā)展的因素)
▍討論
我們認(rèn)為，越南政府通過外國直接投資的技術(shù)溢出效應(yīng)來獲得技術(shù)進(jìn)步的政策，導(dǎo)致國內(nèi)企業(yè)的技術(shù)發(fā)展水平并不足以具備國際競爭力。與其他東亞國家相比，越南電子工業(yè)的發(fā)展速度低于韓國。韓國電子工業(yè)大約用10年時間完成了技術(shù)發(fā)展三階段中的前兩部分（實施、吸收、改進(jìn)），而越南電子行業(yè)則用了20年時間(1996-2016)。二十年后，越南的電子工業(yè)仍遠(yuǎn)未進(jìn)入改進(jìn)階段。
事實上，到2017年，越南電子工業(yè)的發(fā)展階段與馬來西亞和泰國在20世紀(jì)90年代中期的發(fā)展階段相似。通過對比東亞兩個一流的新興工業(yè)化經(jīng)濟體(NIEs)(韓國和臺灣)和兩個第二梯隊東南亞新興工業(yè)化經(jīng)濟體(馬來西亞和泰國)的治理體系，可以發(fā)現(xiàn)，由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)驅(qū)動的東亞經(jīng)濟體和由外國跨國公司主導(dǎo)的東南亞經(jīng)濟體，此二者在部門治理制度和公司行為上存在著明顯差異。在馬來西亞和泰國這種以外國直接投資為主導(dǎo)的增長模式中，其缺點在于外國直接投資飛地與經(jīng)濟的其他部分之間缺乏聯(lián)系，而這一點在我們對越南電子工業(yè)的研究中也有所體現(xiàn)。許多發(fā)展中國家面臨著鼓勵外國直接投資公司超越飛地生產(chǎn)的問題。盡管存在這個問題，但事實證明，外國直接投資是越南電子工業(yè)的一個有效的出口機制。
雖然政策干預(yù)的目標(biāo)是通過跨國企業(yè)在經(jīng)濟中的溢出效應(yīng)進(jìn)行學(xué)習(xí)，這似乎是合法的，但政策實施機制再次降低了預(yù)期的積極影響。政府為跨國企業(yè)提供了有利的待遇，卻沒有迫使其擔(dān)負(fù)讓國內(nèi)企業(yè)參與全球價值鏈的責(zé)任?？鐕髽I(yè)規(guī)模巨大，有能力與政府談判，為其投資爭取到了更好的條件和待遇。
此外，由于投資許可權(quán)的下放，越南中央政府對地方的決策幾乎沒有發(fā)言權(quán)。權(quán)力下放導(dǎo)致各省之間相互爭奪外國直接投資，從而削弱地方政府對跨國公司履行其義務(wù)的監(jiān)督。因此，越南電子工業(yè)的發(fā)展并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，政策的制定背景和執(zhí)行過程限制了該行業(yè)的發(fā)展。
由于越南在政策制定過程中固有的分散性，以及政府無力根據(jù)發(fā)展議程協(xié)調(diào)其工業(yè)計劃，旨在提高產(chǎn)能的政策所帶來的好處被抵消了。具體而言，在支持工業(yè)發(fā)展和融入全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)方面，越南政府缺乏實質(zhì)性的政策支持框架，公共和私營部門在決策制定與執(zhí)行過程中缺乏合作。
在第一個時期，政府向國有企業(yè)提供租金，隨后，外國企業(yè)通過與國有企業(yè)合作而受益。在隨后的階段，鑒于貿(mào)易自由化的壓力，政府制定了對外國公司(對跨國企業(yè)更是如此)的直接租金，并附加了一些條件，但沒有明確的執(zhí)行機制來監(jiān)督外國投資者的履行情況。因此，租金從國內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)移到了外國企業(yè)，這也是越南中小企業(yè)發(fā)展不太成功的原因。
此外，政府所提供的激勵措施是不對稱的，外國公司得到了許多激勵措施，而本土中小企業(yè)卻沒有得到相應(yīng)的待遇。例如，與本土企業(yè)建立聯(lián)系的外國企業(yè)有權(quán)獲得獎勵，然而，與外國企業(yè)缺乏聯(lián)系的本土企業(yè)卻沒有。從本土企業(yè)的角度來看，在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中做生意是困難的。為了向全球企業(yè)供貨，本土企業(yè)要滿足較高標(biāo)準(zhǔn)，這需要更多的資本和熟練勞動力。與此同時，當(dāng)?shù)厮綘I企業(yè)由于規(guī)模小，在吸引資本投資和熟練勞動力方面難以與外國企業(yè)或國有企業(yè)競爭。沒有政府的支持，他們很難做到這一點。
越南政府也沒有強制執(zhí)行租金條件。穆什塔克·可汗認(rèn)為，租金必須附加“條件”。我們的研究結(jié)果表明，雖然越南政府開始就技術(shù)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行談判，以換取給予跨國公司的租金。但是，跨國企業(yè)與政府之間達(dá)成的向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)傳播技術(shù)和管理能力的協(xié)議并沒有得到執(zhí)行。從分析中可以清楚地看出，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)需要外國公司的技術(shù)和專業(yè)知識的支持，而租金可能是為了對這一過程進(jìn)行補貼而創(chuàng)造出來的，但設(shè)想的轉(zhuǎn)變并沒有發(fā)生。
研究結(jié)果表明，以國內(nèi)企業(yè)之間、企業(yè)與世界市場之間的聯(lián)系為重點的產(chǎn)業(yè)開放政策，為越南的發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。很明顯，經(jīng)過30年對貿(mào)易和對外國直接投資的開放，越南的電子工業(yè)有了顯著的發(fā)展。
然而，該行業(yè)現(xiàn)在仍由外國企業(yè)主導(dǎo)，而國內(nèi)企業(yè)的技術(shù)發(fā)展有限。越南國內(nèi)電子工業(yè)發(fā)展受限的原因之一是政府挑選贏家的問題。在貿(mào)易自由化的早期，國有企業(yè)比其他類型的企業(yè)獲得了更為優(yōu)惠的條件(即土地使用權(quán))。后來，跨國公司獲得了比國內(nèi)企業(yè)更優(yōu)惠的待遇(即較低的公司稅率)。
我們認(rèn)為，外國直接投資不會自動提升東道國的技術(shù)能力，在缺乏必要的政策框架來約束外資部門的情況下，對外國技術(shù)和良好制度的開放，不足以促進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和持續(xù)增長。政府需要將關(guān)注點從對贏家(部門、行業(yè)、企業(yè)和其他組織)的一次性選擇轉(zhuǎn)移到對選擇的錯誤進(jìn)行檢測和糾錯上(相應(yīng)地關(guān)注治理)。解決方案是，通過各種公私合作，設(shè)計出一個可以發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤(包括由特殊利益集團導(dǎo)致的錯誤)的機制。
在1996-2006年期間，政府對外國直接投資的管理出現(xiàn)了權(quán)力下放的現(xiàn)象，不同省份在爭奪外國直接投資時，往往提供不同的非稅收激勵措施。越南電子工業(yè)的案例表明，一個無效的激勵機制會導(dǎo)致一個緩慢的學(xué)習(xí)過程，從而脫離低工資優(yōu)勢。根據(jù)此前研究，馬來西亞和泰國兩個國家提供了基礎(chǔ)設(shè)施和激勵措施，但很少直接參與企業(yè)的活動，而越南政府仍然在國有企業(yè)的活動中擔(dān)任董事。這就造成了不同類型所有權(quán)的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在獲得激勵方面的不公平地位，而這又部分地歸因于緩慢的學(xué)習(xí)過程。
我們對越南政府使用的無效激勵機制的看法，并不意味著忽視政府在發(fā)展過程中創(chuàng)造性學(xué)習(xí)和糾錯能力。事實上，政策微調(diào)是越南近年來在電子工業(yè)和整體經(jīng)濟方面取得高增長率的部分原因。如果越南采用更為有效的激勵機制，該行業(yè)本可以充分發(fā)揮其潛力。
具體而言，如果越南在引入租金條件方面像泰國和馬來西亞一樣熟練，國內(nèi)企業(yè)和勞動力的能力可能會得到更大的提高。泰國和馬來西亞在加入WTO時，從2000年代初開始便被要求禁止正式使用當(dāng)?shù)爻煞忠螅↙CR），但它們巧妙地間接引入了LCR。馬來西亞政府利用稅收優(yōu)惠政策鼓勵跨國公司投資培訓(xùn)國內(nèi)企業(yè)員工。這些公司可以進(jìn)行新的投資，以升級其培訓(xùn)設(shè)備或擴大其培訓(xùn)能力，因為提供技術(shù)和職業(yè)培訓(xùn)的公司有資格獲得10年100%的投資稅減免。
2000年，泰國政府為響應(yīng)WTO的規(guī)則，取消了當(dāng)?shù)爻煞忠?，從而放開了該國的汽車工業(yè)，并從2002年開始實行選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，以吸引外國直接投資，擴大汽車及相關(guān)零部件工業(yè)。政府通過對在泰國市場上廣受歡迎的車型進(jìn)行開發(fā)，以尋求打造國產(chǎn)汽車品牌，并將其成功與財政政策聯(lián)系起來，例如為特定類型的車型提供消費稅減免，從而創(chuàng)造了一個特定的市場。同時，政府還通過與一些當(dāng)?shù)爻煞忠髵煦^，為生產(chǎn)商及其供應(yīng)商提供公司稅豁免。東盟部分行業(yè)提出跨國公司要加強當(dāng)?shù)貏趧恿ε嘤?xùn)的計劃，以幫助其提高勞動力技能，例如與日本政府合作。這些方案為國內(nèi)生產(chǎn)商提供了間接保護(hù)，允許它們根據(jù)其當(dāng)?shù)爻煞直壤@得各種經(jīng)濟利益。這些政策在WTO的規(guī)則框架下不一定是非法的，而這似乎是泰國汽車零部件行業(yè)發(fā)展的成功因素。
相比之下，越南選擇嚴(yán)格遵守WTO的規(guī)則，廢除了《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》,但沒有引入替代措施。這可能是因為越南不想冒險使用替代措施，防止其市場經(jīng)濟地位被否認(rèn)，這是越南在WTO規(guī)則下獲得平等待遇的關(guān)鍵要求。我們對越南促進(jìn)技術(shù)發(fā)展的政策與其他東亞、東南亞國家政策的討論鞏固了此前的觀點，即不同的發(fā)展中國家在提供機會的租金類型和尋租結(jié)構(gòu)方面可能有所不同，而這些差異則受到它們不同的社會規(guī)范、習(xí)俗和動機的影響。
▍結(jié)論和影響
歷經(jīng)30年的市場化和貿(mào)易自由化改革，通過給予投資獎勵以吸引外國投資者，越南的電子工業(yè)有了顯著發(fā)展，并成為越南的主要出口創(chuàng)匯者之一，為制造業(yè)增值和就業(yè)作出了重要貢獻(xiàn)。然而，在技術(shù)進(jìn)步方面，越南的電子工業(yè)取得的成就相對有限。與韓國和臺灣相比，越南當(dāng)?shù)仄髽I(yè)推動了趕超進(jìn)程，但類似于馬來西亞，跨國公司在越南的電子產(chǎn)品生產(chǎn)和出口中占據(jù)了主導(dǎo)地位。許多國內(nèi)企業(yè)能夠生產(chǎn)供國際品牌使用的零部件，但卻無法打造自己的品牌。我們認(rèn)為，市場和貿(mào)易自由化改革本身并沒有為越南電子工業(yè)的國內(nèi)企業(yè)帶來預(yù)期的技術(shù)升級。要做到這一點，需要對政策進(jìn)行仔細(xì)地設(shè)計、分析和協(xié)調(diào)，以確保在履行義務(wù)的同時給予獎勵。簡單來說，越南采取的以租金為基礎(chǔ)的政策措施，沒有得到應(yīng)有的實施。
本文通過對來自新興的中低收入國家越南的經(jīng)驗進(jìn)行分析，擴展了對發(fā)展中國家技術(shù)發(fā)展的研究。貿(mào)易自由化和經(jīng)濟激勵對技術(shù)發(fā)展都是必要的，但使用激勵可能會導(dǎo)致尋租行為，其長期后果可能會扼殺國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展。經(jīng)驗證據(jù)表明，缺乏對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的激勵，而跨國公司又沒有履行向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)轉(zhuǎn)移技術(shù)的承諾，這是越南中小企業(yè)無法利用高科技跨國公司帶來的潛在溢出效益的部分原因。
對于政策制定者來說，我們建議在設(shè)計以技術(shù)發(fā)展為目標(biāo)的經(jīng)濟政策時，應(yīng)謹(jǐn)慎挑選贏家。不應(yīng)將所有權(quán)作為獎勵標(biāo)準(zhǔn)，私營企業(yè)應(yīng)該得到與國有企業(yè)、外國直接投資企業(yè)同等的待遇，激勵措施需要有實施的條件并得到執(zhí)行。政府不僅要促進(jìn)、推動和保留外國投資，還需強制外國直接投資公司與國內(nèi)經(jīng)濟的其他部門建立聯(lián)系。通過更多地承認(rèn)外國直接投資公司的重要性和參與其決策過程，將外國直接投資納入到本國技術(shù)基礎(chǔ)發(fā)展過程中。
更重要的是，我們建議政策制定者要開發(fā)出一種公共治理機制，使私營和公共之間的對話重點從對贏家(部門、行業(yè)、企業(yè)和其他組織)的一次性選擇，轉(zhuǎn)移到對選擇的錯誤檢測和錯誤糾正過程(并相應(yīng)關(guān)注治理)。決策者和企業(yè)之間的對話，對于政策的制定和執(zhí)行至關(guān)重要。
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